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華北暴雨考驗應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化，下一次如何更好應(yīng)對？
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者李莎 實習(xí)生岳上媛 北京報道8月21日，水利部召開新聞發(fā)布會，介紹海河“23·7”流域性特大洪水防御情況。受臺風(fēng)“杜蘇芮”北上與冷空氣共同影響，7月28日至8月1日，海河全流域出現(xiàn)強(qiáng)降雨過程，累計面降雨量155.3毫米。受其影響，海河流域發(fā)生了流域性特大洪水，這次特大洪水是1963年以來海河流域最大的場次洪水，其中8條河流發(fā)生有實測資料以來的最大洪水。
暴雨已經(jīng)過去，海河流域各河系洪水處于退水階段。這次特大暴雨洪水災(zāi)害給我們帶來了哪些啟示？在應(yīng)對過程中有哪些應(yīng)急管理經(jīng)驗和教訓(xùn)？極端天氣增加，下一次暴雨來臨前我們能做什么？
提升跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同能力
這次華北特大暴雨具有極端性強(qiáng)、累計雨量大，引發(fā)特大洪水等特點。各地應(yīng)對工作早在暴雨來臨前就已經(jīng)展開。
(相關(guān)資料圖)
近日，北京市委常委、北京市政府常務(wù)副市長夏林茂在新聞發(fā)布會上介紹，在臺風(fēng)“杜蘇芮”生成后，北京就進(jìn)行了6次天氣會商，臺風(fēng)登陸后連夜展開部署。7月29日開始，北京采取了升級發(fā)布暴雨紅色預(yù)警、啟動全市防汛一級響應(yīng)、關(guān)閉景區(qū)和山洪溝道、提前轉(zhuǎn)移疏散人群、預(yù)置前置搶險力量和防汛救災(zāi)物資等系列措施。
但特大暴雨還是給北京造成了嚴(yán)重?fù)p失，洪澇災(zāi)害共致災(zāi)近129萬人，房屋倒塌5.9萬間，嚴(yán)重?fù)p壞的房屋達(dá)到了14.7萬間。農(nóng)作物受災(zāi)面積22.5萬畝。截至8月8日24時，全市因災(zāi)死亡33人。
目前，各受災(zāi)地區(qū)已進(jìn)入恢復(fù)重建階段?；仡欉@次特大暴雨洪澇災(zāi)害的防范應(yīng)對，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、公共政策與應(yīng)急管理系主任詹承豫認(rèn)為，既有經(jīng)驗，又有教訓(xùn)。
此次華北特大暴雨無論是降雨量還是急促程度，在歷史上都非常罕見。在詹承豫看來，相對而言，這次災(zāi)害應(yīng)對在預(yù)防和減輕災(zāi)害影響方面整體取得了不錯效果。各地黨政主要負(fù)責(zé)人在一線指揮決策、協(xié)調(diào)各方力量、指導(dǎo)救援，也在搶險救災(zāi)中發(fā)揮了重要作用。
除此之外，詹承豫向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，從這次災(zāi)害應(yīng)對過程中不難發(fā)現(xiàn)，我們已經(jīng)將一些從歷史中汲取的經(jīng)驗教訓(xùn)，融入當(dāng)下的響應(yīng)、撤離、轉(zhuǎn)移和疏散，以及后期救援的具體舉措中，切實提升巨災(zāi)應(yīng)對能力。北京在暴雨來臨前就開始動員人群撤離轉(zhuǎn)移，提前疏散轉(zhuǎn)移4.2萬余人，有力保護(hù)了居民的生命安全。
與此同時，整個災(zāi)害應(yīng)對過程也暴露出一些不足，其中區(qū)域應(yīng)急協(xié)同能力的問題頗受關(guān)注。
“京津冀協(xié)同發(fā)展，我們強(qiáng)調(diào)的是發(fā)展，在發(fā)展過程中應(yīng)急或者說安全的建設(shè)可能被忽視了。北京的防災(zāi)減災(zāi)做得很好，河北也不錯，但現(xiàn)在沒有完全協(xié)同起來，中間還出現(xiàn)了一些薄弱的地方，這就可能會增加整體災(zāi)情的嚴(yán)重性?！敝袊r(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院副教授、北京市科協(xié)防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)智庫基地專家孔鋒說。
詹承豫認(rèn)為，北京應(yīng)對較早，在降雨量更大的情況下，死亡人數(shù)相對2012年“7·21”顯著下降，但整個流域缺乏整體調(diào)度，涿州等部分地區(qū)預(yù)報預(yù)警、轉(zhuǎn)移疏散和安置等能力弱于北京，在跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同和應(yīng)急聯(lián)動方面，響應(yīng)的能力和機(jī)制還有待提升。
南京大學(xué)城市安全發(fā)展研究中心主任、中國災(zāi)害防御協(xié)會理事兼規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)專業(yè)委員會主任翟國方也關(guān)注到這一問題。他認(rèn)為，要加強(qiáng)跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同，需要加強(qiáng)人權(quán)、事權(quán)和財權(quán)的統(tǒng)一，推進(jìn)災(zāi)害治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
孔鋒向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，對于北方城市而言，未來防災(zāi)減災(zāi)將不僅僅是一個城市或一個省份的防災(zāi)減災(zāi)，而要以城市群為單位，開展華北地區(qū)或海河流域的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的制定。
協(xié)同防災(zāi)減災(zāi)或許應(yīng)該有更廣泛的意涵，這種協(xié)調(diào)不僅包括區(qū)域之間，而且應(yīng)該考慮不同社會力量的協(xié)調(diào)?？卒h認(rèn)為，從災(zāi)前協(xié)同風(fēng)險治理，到災(zāi)中應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急救援等，都應(yīng)該由政府部門、社會組織、廣大民眾共同參與，災(zāi)民的協(xié)同防災(zāi)減災(zāi)可能是第一時間減輕傷亡和損失的一個重大措施。
在這次災(zāi)害應(yīng)對過程中，也暴露出部分社會救援力量參與機(jī)制不健全的問題。災(zāi)情不等人，在救災(zāi)過程中曾有救援隊伍蓋章才能進(jìn)入的消息傳出。詹承豫表示，社會力量參與的程序、資格不明確，增加救助過程的協(xié)調(diào)難度，也降低救助效率，甚至增加救援力量的不確定性。
翟國方也關(guān)注到不同社會救援力量協(xié)同的問題。他向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者強(qiáng)調(diào)，在此過程中，信息及時、準(zhǔn)確公開尤為關(guān)鍵。巨災(zāi)發(fā)生之后，停電可能會帶來信息的混亂，造成信息不對稱，進(jìn)而產(chǎn)生應(yīng)急救援力量空間分配與實際災(zāi)情不匹配的問題。
“有的地方災(zāi)情很嚴(yán)重，但由于停電，救援力量無法獲悉消息并前往，而有的地方由于沒有停電，大家以為災(zāi)情更嚴(yán)重而紛紛前往救援。”翟國方認(rèn)為，在智慧城市建設(shè)過程中，如何將新技術(shù)與應(yīng)急救援相結(jié)合，更加及時有效地傳遞救援信息，也是未來需要思考的問題。
除此之外，保險、蓄滯洪區(qū)的損失補(bǔ)償機(jī)制等問題也有待加強(qiáng)。
加強(qiáng)災(zāi)害全過程應(yīng)對
我國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家，災(zāi)害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失重。隨著全球氣溫上升，極端天氣明顯增多，暴雨洪澇等自然災(zāi)害風(fēng)險進(jìn)一步加劇。在這樣的背景下，下一次暴雨來臨前我們能做什么？如何建立和完善長效機(jī)制，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力？
“在自然災(zāi)害防治領(lǐng)域，我國有洪澇、地震等單領(lǐng)域的法律，但自然災(zāi)害綜合防治法一直沒有出臺?！闭渤性ケ硎?，當(dāng)前很多災(zāi)害過程在不斷轉(zhuǎn)換，如暴雨可能會轉(zhuǎn)變成洪澇，進(jìn)而在城市中形成內(nèi)澇，涉及的相關(guān)部門也很多。
面對不斷變化的自然災(zāi)害形勢，詹承豫認(rèn)為，要盡量完善自然災(zāi)害綜合防治的法律制度，明確自然災(zāi)害防治過程中，政府部門、企業(yè)、社會團(tuán)體、社會公眾等不同主體責(zé)任。
我國巨災(zāi)應(yīng)急預(yù)案也有待制定和完善。詹承豫說，當(dāng)前我國已建立了橫向到邊、縱向到底的應(yīng)急預(yù)案體系，但這一體系還有基層和巨災(zāi)這兩個薄弱環(huán)節(jié)，基層是預(yù)案的操作性、針對性和科學(xué)性有待加強(qiáng)，而在巨災(zāi)應(yīng)對方面則是缺乏應(yīng)急預(yù)案。未來京津冀區(qū)域巨災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，尤其是應(yīng)對洪澇災(zāi)害方面，可以進(jìn)一步制定和完善。
除此之外，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等經(jīng)濟(jì)社會密切互動、災(zāi)害又可能會相互影響的區(qū)域，需要進(jìn)一步完善跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制。社會參與和市場化機(jī)制也有待進(jìn)一步完善，進(jìn)一步降低巨災(zāi)損失，增強(qiáng)社會承載能力和韌性。
近年來，韌性城市建設(shè)的關(guān)注度越來越高。“我們正在建設(shè)更加安全的韌性城市，但防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施在規(guī)模和能力上是有上限的，而發(fā)生的自然災(zāi)害可能會超出設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)等上限，因而我們要做好巨大洪澇災(zāi)害沖擊城市的準(zhǔn)備?！钡試秸f。
在韌性城市建設(shè)理念中，災(zāi)害防御和災(zāi)害應(yīng)對，不應(yīng)只是災(zāi)害發(fā)生之后采取應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急救援措施，實際上這應(yīng)該是一個全過程的應(yīng)對，包括災(zāi)害發(fā)生前、災(zāi)害過程中和災(zāi)害發(fā)生后的恢復(fù)重建，這樣才能把災(zāi)害帶來的人員和經(jīng)濟(jì)損失降到最低。
“不是說韌性城市建設(shè)好了，災(zāi)害就不會發(fā)生，韌性城市建設(shè)好了，可以把災(zāi)害減少到最小?！钡試奖硎荆@就需要進(jìn)行應(yīng)急疏散救援空間規(guī)劃建設(shè)，應(yīng)急避難通道、應(yīng)急救援物資、應(yīng)急醫(yī)療等配套也要跟上。
翟國方表示，我們不可能將所有資源都投入到防災(zāi)減災(zāi)上，因而要確定一個比較合理的、不影響城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，而且標(biāo)準(zhǔn)一定要隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的提升而提升。
聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會報告指出，氣候變化一方面會增加洪澇災(zāi)害，另一方面也會增加旱災(zāi)。我們以當(dāng)前的降雨量來計算防洪堤的高度和城市下水管網(wǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，但氣候變化會增強(qiáng)極端降雨的頻率和規(guī)模，這將客觀上降低我們原有的防洪堤和下水管網(wǎng)的標(biāo)準(zhǔn)。在城市建設(shè)和城市更新過程中，要適時對防洪堤、防內(nèi)澇的城市下水管網(wǎng)等防洪設(shè)施建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，尤其是當(dāng)氣候變化等原因造成安全水平降低時，需要通過增大管徑等手段來維持其安全水平。
但現(xiàn)實中欠賬還很多，一些地方的地下管網(wǎng)建設(shè)還有待加強(qiáng)，要先把舊賬還清，這是前提。在此基礎(chǔ)上，在可能的范圍內(nèi)，要提升設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，包括防洪堤和下水管網(wǎng)的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。
從我國自然災(zāi)害形勢可以看出，相對而言南方洪澇災(zāi)害更多，北方尤其是北方的中西部地區(qū)旱災(zāi)更多。翟國方提醒，任何一個地方都可能發(fā)生洪澇災(zāi)害，也可能發(fā)生旱災(zāi)，隨著極端天氣增加，這個概率可能會越來越大。所以，我們一定要認(rèn)識到這個現(xiàn)實，不要有僥幸心理。
翟國方表示，發(fā)達(dá)國家也有洪澇災(zāi)害，其處理和應(yīng)對相對更成熟，目前洪澇災(zāi)害給日本造成的經(jīng)濟(jì)損失約占其GDP的0.186%，約占我國GDP的0.43%，我國應(yīng)對洪澇災(zāi)害的韌性還有努力和提升的空間。
翟國方認(rèn)為，我們要向發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)災(zāi)前災(zāi)中災(zāi)后全過程治理，而且不僅是政府機(jī)關(guān)，社會上每個人都要參與到防洪減災(zāi)過程中來。新技術(shù)的應(yīng)用，尤其是預(yù)警預(yù)報技術(shù)的應(yīng)用非常重要，氣象部門要及時準(zhǔn)確地進(jìn)行預(yù)報，并要加強(qiáng)部門間的信息共享，將預(yù)報信息及時傳遞至居民。另外，面向普通百姓的日用應(yīng)急物資和應(yīng)急器材的研發(fā)也很重要。
