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中國古代災(zāi)害治理的理念與策略
我國地理條件、氣候條件十分復(fù)雜，自古以來就是一個災(zāi)害多發(fā)的國家。在漫長的歷史演進(jìn)中，歷朝歷代都對災(zāi)害防治進(jìn)行了積極的探索，積累并形成了較為成熟的治理理念和應(yīng)對策略。
理念：敬天與愛民
災(zāi)害在古代是引起社會動蕩，甚至政權(quán)更迭的主要因素之一。因此，當(dāng)政者十分重視災(zāi)害的防治，提出了許多主張方略，其大都從人與自然的關(guān)系著手，核心理念可以歸納為敬天與愛民。
從預(yù)防的角度來說，古人倡導(dǎo)“天人合一”的理念。遠(yuǎn)古時期，以神怪之力來解析自然災(zāi)害是通行的方法?！蹲髠?middot;宣公十五年》言“天反時為災(zāi)”，《詩經(jīng)·大雅·云漢》也有詩句“天降喪亂，饑饉薦臻”，都將災(zāi)害發(fā)生的原因歸結(jié)為上天。在“災(zāi)由天降”的觀念警示下，重新建立和諧的“天——人”關(guān)系至關(guān)重要。殷商時期的卜辭“帝令雨足年”表達(dá)的便是這種尊天敬神的思想。故《禮記·表記》曰：“殷人尊神，率民以事神，先鬼而后禮。”商王盤庚也曾反復(fù)強(qiáng)調(diào)“先王有服，恪謹(jǐn)天命”。漢代董仲舒將這種“天——人”關(guān)系理論化，進(jìn)一步提出“事各順于名，名各順于天，天人之際，合而為一”。自此，“天人合一”成為一種重要的災(zāi)害防治理念，為后世朝代所承襲。古人認(rèn)為，道德與自然規(guī)律在某種程度上具有一致性，于是形成了“逆時生災(zāi)”“順時立政”的觀念。“逆”與“順”均以“天”為中心，不論是修德彌災(zāi)、祈福禳災(zāi)，還是薄賦省刑，皆為協(xié)調(diào)天與人的矛盾，客觀上促使了人與自然的和諧共生。
從治理的角度來說，古人堅持民本思想。早在西周時期，統(tǒng)治者奉行“敬德保民”的施政理念，本著“德惟善政，政在養(yǎng)民”的原則，救災(zāi)防災(zāi)制度舉措相當(dāng)成熟完善?！吨芏Y》載有“以荒政十有二聚萬民”，即：災(zāi)害發(fā)生后，通過實行發(fā)放物資、減輕賦稅、減緩刑罰等十二條舉措，達(dá)到減災(zāi)安民的效果。春秋戰(zhàn)國時期，儒家提倡“養(yǎng)民”之道?？鬃犹岢?ldquo;養(yǎng)民也惠，使民也義”。孟子主張“制民之產(chǎn)”，家家有田地產(chǎn)業(yè)，能夠豐衣足食，達(dá)到養(yǎng)民富國效果，進(jìn)而防災(zāi)備災(zāi);荒年則要主動賑災(zāi)救災(zāi)，安撫平民。齊國發(fā)生饑荒時，孟子就曾勸告齊宣王“發(fā)棠邑之倉，以振貧窮。”唐朝時期，統(tǒng)治者“愛民親民”，通過實行仁政使民眾免受痛苦和侵害。據(jù)史料記載，貞觀二年，京師地區(qū)大旱，發(fā)生蝗災(zāi)。唐太宗有言：“百姓有過，在予一人。爾其有靈，但當(dāng)蝕我心，無害百姓”，故食蝗蟲以救百姓。宋朝時期，災(zāi)害頻發(fā)，百姓被迫淪為饑民、流民，甚至盜賊，故而“治民”成為賑災(zāi)的核心問題。《宋史·富弼傳》載：“河朔大水，民流就食。弼勸所部民出粟，益以官廩，得公私廬舍十余萬區(qū)，散處其人，以便薪水。……凡活五十余萬人，募為兵者萬計。”宋朝將“招募饑民為兵”作為一項國策，救災(zāi)手段由單向的撫恤救助，轉(zhuǎn)變?yōu)榧c濟(jì)、徭役、募兵為一體的綜合舉措，實現(xiàn)了賑災(zāi)理念的重要轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了治理水平的進(jìn)步。從保民到養(yǎng)民，再到愛民、治民，民本思想貫穿于古代災(zāi)害治理史，內(nèi)涵不斷衍變豐富，呈現(xiàn)出科學(xué)化、系統(tǒng)化的趨勢。
制度：災(zāi)前預(yù)防與災(zāi)后應(yīng)對
治國無其法則亂，防災(zāi)救災(zāi)理念的推行需要制度的保障。古代在應(yīng)對災(zāi)害的過程中，摸索出一系列行之有效的管理機(jī)制，包括災(zāi)前預(yù)防機(jī)制和災(zāi)后應(yīng)對機(jī)制。
災(zāi)前預(yù)防機(jī)制大致有改良自然條件和改良社會條件兩種。改良自然條件主要包括水利和林墾。所謂水利，即國家通過設(shè)立“都水監(jiān)”“河渠司”等機(jī)構(gòu)來興修水利，應(yīng)對水旱災(zāi)害。所謂林墾，即造林和墾荒。造林是為了維護(hù)自然生態(tài)平衡，進(jìn)而避免災(zāi)害的發(fā)生。墾荒是為拓展農(nóng)田面積，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，以備荒年救濟(jì)。改良社會條件主要包括重農(nóng)和倉儲。所謂重農(nóng)，即國家通過實施“重農(nóng)抑商”政策來鼓勵農(nóng)業(yè)發(fā)展。所謂倉儲，又分為平倉、義倉、社倉等類型。平倉的作用在于平定谷價，國家在豐年谷賤時以較高的價格收貯，在饑荒谷貴時以較低的價格賣出。義倉是指把所得捐之谷物貯于倉中，在饑荒發(fā)生年將倉中谷物發(fā)放給百姓。社倉是指每二十五戶置一倉，每戶根據(jù)自身情況將谷物貯藏于社倉，由民間自營輸納賑濟(jì)。綜上，改良自然條件和改良社會條件，一方面可以有效預(yù)防災(zāi)害的發(fā)生，另一方面可以降低災(zāi)害帶來的損失。
災(zāi)后應(yīng)對機(jī)制大概由四個步驟構(gòu)成。首先是勘災(zāi)，指地方官員查勘災(zāi)情，并確定受災(zāi)分?jǐn)?shù)的過程。比如，明洪武二十六年所規(guī)定的：“將被災(zāi)人戶姓名、田地頃畝、該征稅糧數(shù)目，造冊繳報本部立案，開寫災(zāi)傷緣由具奏。”勘災(zāi)力求真實，對于瞞報、漏報、虛報等行為，朝廷會給予嚴(yán)厲懲罰。其次是報災(zāi)，指地方官員將勘災(zāi)結(jié)果通過郵驛系統(tǒng)送達(dá)朝廷的過程。報災(zāi)力求及時，災(zāi)情必須第一時間上報朝廷。為此，古代專門制定了法律法規(guī)。秦朝《行書律》規(guī)定：“行命書及書署急者，輒行之;不急者，日畢，不敢留。留者以律論之。”《元典章》甚至對報災(zāi)時間作出要求：“夏田四月，秋田八月，非時災(zāi)傷，一月為限，限外申告，并不準(zhǔn)理。”由此可見，古代的災(zāi)異信息勘報制度十分嚴(yán)格高效。再次是審戶，即根據(jù)百姓的受災(zāi)情況劃分極貧、次貧等級，用作賑濟(jì)的依據(jù)。最后是賑濟(jì)，即政府向災(zāi)民提供救災(zāi)物資。有研究表明，僅在順治元年(1644)至道光十九年(1839)近二百年間，政府用于購買救災(zāi)物資的經(jīng)費就達(dá)到4.5億兩白銀。
模式：國家救助與民間自救
我國自古疆域遼闊、人口眾多，故而救災(zāi)重建涉及面廣、任務(wù)繁重，中央政權(quán)難以對廣大的地域?qū)嵭腥嬗行У木戎?。基于此，形成了國家救助與民間自救相輔相成的災(zāi)害治理模式。
國家救助即官方在災(zāi)后采取一系列補救措施來減少損失、安撫災(zāi)民，主要有三種方式。其一，賑濟(jì)，具體表現(xiàn)為賑銀、賑糧、賑物等。這一方式自周以來已有定型?！秶Z·周語》記載：“古者，天災(zāi)降戾，于是乎量資幣，權(quán)輕重，以賑救民”。之后為歷代所沿用，成為歷史上最常見的救災(zāi)方式。其二，蠲免，即減免賦稅。蠲免是一項利于災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)的寬松政策。古代稅收的主要來源是土地和租賦，但當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時，實施減免賦稅舉措，既可以使民眾休養(yǎng)生息，又能達(dá)到穩(wěn)定治安和贏得民心的效果。其三，借貸，指給災(zāi)民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本金的做法，《宋史·王巖叟傳》有言：“不限災(zāi)傷之分?jǐn)?shù)，并容借貸;不拘民戶之等第，均令免息。庶幾圣澤無間，感人心于至和。”具體借貸形式除了貨幣，還有種子、耕牛、農(nóng)具等。除上述三種方式之外，國家救助還有以工代賑、移粟就民、勸獎社會助賑等形式。古代官方作為救災(zāi)職責(zé)的主體，發(fā)揮了統(tǒng)籌調(diào)配資源的作用，建立了較為完備的救助制度。
民間自救主要分為家族自救和社會團(tuán)體救助。家族自救即家族內(nèi)部富有者對貧弱者提供幫助。如《后漢書·朱暉傳》記載：“建初中，南陽大饑，米石千余，暉盡散其家資，以分宗里故舊之貧羸者，鄉(xiāng)族皆歸焉。”社會團(tuán)體救助即農(nóng)民互助組織主動賑濟(jì)災(zāi)民、恢復(fù)生產(chǎn)。這一救助形式起源較早，《周禮·大司徒》中已有以“里社”為單位的救助方式。元代的“鋤社”、明代的“義社”、清代的“普濟(jì)堂”等，均可視為“里社”的變異形式。民眾守望相助、相互扶持，不僅能夠共渡難關(guān)，而且可以增強(qiáng)鄉(xiāng)鄰宗族的凝聚力，迅速穩(wěn)定災(zāi)后秩序。綜上可見，民間自救有效調(diào)動了基層救災(zāi)力量，成為國家救助的有益補充。
中華民族五千年的歷史，也是一部與災(zāi)害抗?fàn)幍膴^斗史。古人面對自然災(zāi)害，充分發(fā)揮集體智慧，形成了系統(tǒng)的思想理念和機(jī)制舉措，體現(xiàn)了中國傳統(tǒng)哲學(xué)的整體觀，彰顯了中華民族的不屈精神，對于自然災(zāi)害防治體系和防治能力現(xiàn)代化建設(shè)無疑具有重要的借鑒意義。
(作者：張進(jìn)紅，系河北大學(xué)文學(xué)院副教授)
