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東北可探索全面放開生育：“鼓勵生”與“支持育”如何并行？

尤方明

針對東北人口負(fù)增長問題，國家衛(wèi)生健康委表示“可以探索”全面放開東北地區(qū)生育限制。

該消息源于2月18日國家衛(wèi)生健康委官網(wǎng)發(fā)布的一則建議答復(fù)(下稱衛(wèi)生健康委答復(fù))，該委已就全國人大代表提出的《關(guān)于解決東北地區(qū)人口減少問題的建議》作出答復(fù)：東北地區(qū)可以立足本地實(shí)際進(jìn)行探索，研究全面放開生育限制對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會各方面的影響，提出東北地區(qū)實(shí)施全面生育政策的試點(diǎn)方案。

中國與全球化智庫特邀高級研究員、人口學(xué)者黃文政在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)指出：“鼓勵生育是大勢所趨，這一步是應(yīng)當(dāng)邁出的?！?/p>

但黃文政與福建師范大學(xué)人口與發(fā)展研究中心主任朱宇均對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，單靠生育政策放開，并不會立刻扭轉(zhuǎn)東北地區(qū)生育水平低的局面。

朱宇指出，要提升生育水平，關(guān)鍵在于降低年輕人的生活成本；同時(shí)完善托育，尤其是對于3歲以下的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)；盡快出臺托育行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)人才的培訓(xùn)機(jī)制；對于處于哺乳期的新生兒母親應(yīng)給予工作時(shí)間上的靈活安排；也可考慮對于生育直接給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的做法。

體現(xiàn)“生育政策包容性”

據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者統(tǒng)計(jì)，從2013年開始，東北地區(qū)(黑龍江、吉林、遼寧)常住人口持續(xù)7年凈流出。

國家衛(wèi)生健康委答復(fù)中表示：“東北地區(qū)人口總量減少，折射出的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會政策等綜合性、系統(tǒng)性問題。比如，隨著資源枯竭和國家產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，大批年輕勞動力無法在本地找到滿意的工作，只能流向經(jīng)濟(jì)更好、工資更高的地區(qū)?！?/p>

黃文政告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，東北三省人口外流并不比中西部省份更嚴(yán)重，其人口下降的癥結(jié)在于出生率低。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局編著的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2020》，遼寧、吉林、黑龍江三省2019年的出生率分別為6.45‰、6.05‰、5.73‰，遠(yuǎn)低于全國平均水平10.48‰。而東北三省的人口自然增長率更是均為負(fù)數(shù)。

黃文政表示，東北地區(qū)居民的低生育意愿已形成傳統(tǒng)：“一來是因?yàn)闁|北地區(qū)城鎮(zhèn)化率較高，國有企業(yè)比例也高，計(jì)劃生育執(zhí)行更徹底；二是東北歷來‘闖關(guān)東’式的移民文化使得其宗族觀念并不濃厚?！?/p>

國家衛(wèi)生健康委答復(fù)中提到，東北地區(qū)可以立足本地實(shí)際進(jìn)行探索，組織專家進(jìn)行研究，深入研判全面放開生育限制對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長、社會和諧穩(wěn)定、資源環(huán)境戰(zhàn)略、基本公共服務(wù)等方面的影響；做好政策調(diào)整后人口變動測算；研究實(shí)施全面放開生育政策需要配套出臺的文件；評估政策變動的社會風(fēng)險(xiǎn)等等。在此基礎(chǔ)上，提出東北地區(qū)實(shí)施全面生育政策的試點(diǎn)方案。

福建師范大學(xué)人口與發(fā)展研究中心主任朱宇認(rèn)為，此番探索符合“十四五”規(guī)劃中提到的“增強(qiáng)生育政策包容性”指導(dǎo)意見。

但國家衛(wèi)生健康委也注意到，僅憑放開生育政策，難以一勞永逸地提升生育水平。衛(wèi)生健康委答復(fù)中稱，東北邊境地區(qū)的生育政策相對寬松(如黑龍江省規(guī)定夫妻雙方均為邊境地區(qū)居民的可生育三個(gè)孩子)，但生育意愿不高。究其原因，經(jīng)濟(jì)社會因素已成為影響生育的重要因素，特別是經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、嬰幼兒照護(hù)和女性職業(yè)發(fā)展等方面，群眾反映尤為突出，生育政策對生育行為的影響大為減弱。

這一現(xiàn)象已被全面放開二孩政策所印證。2016年，在全面放開生育二孩之后，當(dāng)年全國全年出生人口1786萬人，出生率為12.95‰；這一數(shù)據(jù)較2015年全年出生人口1655萬人，出生率為12.07‰的數(shù)據(jù)有小幅反彈。

但在隨后的2017年至2019年間，全國全年出生人口連續(xù)三年下滑，在2019年全年出生人口為1465萬人，出生率跌至10.48‰。

黃文政與朱宇均認(rèn)為，單靠生育政策放開，并不會立刻扭轉(zhuǎn)東北地區(qū)生育水平低的局面。

朱宇認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的進(jìn)步，中國已完成了人口從高出生率、高死亡率向低出生率、低死亡率變化的人口轉(zhuǎn)變，目前正歷經(jīng)第二次人口轉(zhuǎn)變的過程：“一個(gè)很重要的標(biāo)志就是以子女為中心的傳統(tǒng)觀念逐漸被以實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的想法所取代，致使年輕人的生育意愿逐漸降低，這不僅是在東北地區(qū)，已經(jīng)是全國范圍內(nèi)的普遍現(xiàn)象了?！?/p>

除了“鼓勵生”還需“支持育”

在黃文政看來，東北振興的關(guān)鍵在于生育：“東北地區(qū)的生育率維持在極低水平，全面放開生育、大力鼓勵生育是大勢所趨，國家衛(wèi)生健康委提到的這一步是應(yīng)當(dāng)邁出的?！?/p>

朱宇則認(rèn)為，東北振興，留人也是另一大要素：“作為‘共和國長子’，東北地區(qū)城市的基礎(chǔ)比較扎實(shí)。想要留人，產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，機(jī)制要盤活。要推動資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，擺脫傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的桎梏?！?/p>

黃文政指出，要有效提升生育率，應(yīng)該采取各種強(qiáng)有力的措施來扶持家庭，切實(shí)減輕家庭的生育和養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，鼓勵和獎勵多生。但他強(qiáng)調(diào)，按意愿生育或不生育是民眾的基本權(quán)利。

黃文政同時(shí)呼吁全面清理涉及生育限制的各種政策規(guī)定：“比如，早期超生者在計(jì)生與上戶脫鉤后很多擁有雙戶口，現(xiàn)在卻無法將學(xué)籍轉(zhuǎn)入真戶口下，又不能注銷假戶口?！?/p>

朱宇向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，要真正提升東北地區(qū)生育水平，除了鼓勵生，還需支持育：“難以回避的問題就是年輕人的生活成本太高，生兒育女會再增添負(fù)擔(dān)，當(dāng)然解決這個(gè)問題非一時(shí)之功，但在公共服務(wù)方面，政府是大有可為的。”

朱宇著重提到發(fā)展托育等公共服務(wù)：“尤其是3歲以下的嬰幼兒照護(hù)任務(wù)，對于雙職工的家庭來說負(fù)擔(dān)很重?；蛘哂械哪贻p人會想依靠托養(yǎng)機(jī)構(gòu)，或者是請護(hù)工、保姆，但每月又是一筆不小的開支，這里就需要政府的力量。另外，還要盡快出臺托育行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)人才的培訓(xùn)機(jī)制?！?/p>

國務(wù)院于2019年發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，要求到2025年，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系基本健全，多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系基本形成，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)水平明顯提升，人民群眾的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)需求得到進(jìn)一步滿足。

此次衛(wèi)生健康委答復(fù)中，有關(guān)“加大對托育服務(wù)機(jī)構(gòu)投入和幼師隊(duì)伍培養(yǎng)”的提法也占據(jù)了相當(dāng)一部分比重。關(guān)于具體工作，國家發(fā)展和改革委會同衛(wèi)生健康委組織開展“關(guān)于支持社會力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動”，通過中央預(yù)算內(nèi)投資，支持城企合作，增加普惠托育服務(wù)供給。

衛(wèi)生健康委協(xié)調(diào)財(cái)政部等6部門對依托社區(qū)提供托育服務(wù)的機(jī)構(gòu)免征增值稅、契稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和不動產(chǎn)登記費(fèi)等。協(xié)調(diào)教育部等7部門加快建立健全育幼等緊缺領(lǐng)域人才培養(yǎng)培訓(xùn)體系，明確每個(gè)省份至少有1所本科高校開設(shè)托育服務(wù)相關(guān)專業(yè)。協(xié)調(diào)人力資源和社會保障部將嬰幼兒照護(hù)服務(wù)人員納入職業(yè)技能提升行動。協(xié)調(diào)銀保監(jiān)會推動銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)創(chuàng)新開發(fā)產(chǎn)品。

朱宇另提到應(yīng)從保護(hù)女性職業(yè)發(fā)展的角度提升居民生育意愿：“對于處于哺乳期的新生兒母親應(yīng)給予工作時(shí)間上的靈活安排，或是安排居家辦公；我們也可以參考西方國家對于生育直接給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的做法?！?/p>

黃文政則從延遲退休角度看待生育問題：“漸進(jìn)性延遲退休或會很快落地。不是所有家庭都請得起保姆，很多年輕人是依靠父母輩來帶小孩，那么，延遲退休政策能不能與家庭撫養(yǎng)后輩的壓力相掛鉤呢？所以兩頭政策的制定還應(yīng)通盤考慮?！?/p>