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中央文件定調(diào)！超大特大城市，不能再隨意擴(kuò)張了
文|凱風(fēng)
(資料圖)
大城市擴(kuò)張之路，戛然而止。
01
大城市不能再隨意擴(kuò)張了
城市不是越大越好。
中央日前印發(fā)的《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022－2035年）》提出，推進(jìn)超大特大城市瘦身健體，嚴(yán)控中心城市規(guī)模無序擴(kuò)張……合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)。
這不是頂層文件首次提出“超大特大城市瘦身健體”。
在此前的多個(gè)文件中，嚴(yán)控省會城市規(guī)模擴(kuò)張、嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)、堅(jiān)持行政區(qū)劃保持總體穩(wěn)定、防止都市圈盲目擴(kuò)張規(guī)模等，就已被多次提及。
這意味著，前些年盛行一時(shí)的城市合并、撤縣設(shè)區(qū)、大都市圈擴(kuò)張等模式，或?qū)⒂瓉斫K結(jié)之時(shí)。
過去10年，合肥、成都、西安、濟(jì)南、長春借助合并周邊地市，迅速做大了城市體量和城區(qū)人口規(guī)模，城市能級得以迅速晉級。
這幾年盛傳的深圳合并莞惠、武漢合并鄂州、西安合并咸陽、汕揭潮合并、寧波舟山合并等，或?qū)⑦M(jìn)入無限期擱置階段。
同時(shí)，這10年來，全國消失了140多個(gè)縣，而增加了120多個(gè)市轄區(qū)、10多個(gè)縣級市。
借著撤縣設(shè)區(qū)的浪潮，北上廣深、武漢廈門南京佛山等率先進(jìn)入“無縣時(shí)代”，眾多城市的市區(qū)、城區(qū)得以大幅擴(kuò)張。
此外，隨著“城市抱團(tuán)”競爭成為主流，大都市圈擴(kuò)張成為超大特大城市不約而同的選擇。
目前，南京、福州、成都、長株潭、西安、重慶、武漢等7個(gè)都市圈規(guī)劃獲得國家層面批復(fù)，
不過，最近政策已經(jīng)出現(xiàn)轉(zhuǎn)向，根據(jù)《“大都市圈”夢碎了》一文，國家層面指出：
我國都市圈發(fā)展還處在初級階段，各地要尊重客觀規(guī)律，不能跨越發(fā)展階段，在不具備條件的情況下推動都市圈建設(shè)。
當(dāng)超大特大城市擴(kuò)張受到嚴(yán)控之時(shí)，未能把握上一輪擴(kuò)張機(jī)遇的地方，想要再靠行政力量扭轉(zhuǎn)自身的規(guī)模劣勢，或許難上加難。
畢竟，機(jī)會一錯過就不再有，而下一輪政策轉(zhuǎn)向，至少還要等上幾年乃至10年之久。
02
中國有多少個(gè)超大特大城市？
這一輪政策調(diào)整，針對都是“超大特大城市。
根據(jù)城區(qū)人口的不同，我國將城市分為超大、特大、I型大城市、II型大城市、中小城市等層級。
根據(jù)最新七普統(tǒng)計(jì)資料，包含直轄市、副省級市、地級市及縣級市在內(nèi)，我國共有106個(gè)大城市，包括7個(gè)超大城市、14個(gè)特大城市、14個(gè)I型大城市、71個(gè)II型大城市。
其中，超大特大城市共有21個(gè)，主要由一線城市和強(qiáng)二線城市構(gòu)成。
7個(gè)超大城市：上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津。
14個(gè)特大城市：武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟(jì)南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連。
值得注意的一點(diǎn)是，這里的衡量標(biāo)準(zhǔn)并非全市人口，而是局限于城區(qū)人口。
根據(jù)定義，城區(qū)不包括鎮(zhèn)區(qū)及鄉(xiāng)村人口。一般而言，凡是城市化率不高、縣域及鄉(xiāng)村過多的地方，城區(qū)人口規(guī)模會遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全市人口。
根據(jù)城市發(fā)展階段的異同，城區(qū)人口最高占全市人口比例可達(dá)9成以上，最低的低于20%。
這正是石家莊、臨沂等地全市人口超過千萬，但未能躋身特大城市的原因所在。
另外一點(diǎn)，由于縣級市被單列，蘇州、寧波等一些下轄多個(gè)縣級市的地市，城區(qū)人口規(guī)模有所低估。
蘇州下轄了昆山、太倉、常熟、張家港四個(gè)縣級市，這些縣級市經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)、人口規(guī)模龐大，但不與蘇州城區(qū)進(jìn)行合并統(tǒng)計(jì)，因此導(dǎo)致蘇州僅位列I型大城市。
要知道，昆山早已有獨(dú)當(dāng)一面之力，單靠一個(gè)縣級市集聚躋身了II型大城市之列。
如果考慮到縣級市層面的城區(qū)人口，蘇州早已是不折不扣的特大城市。
03
為何不能隨意擴(kuò)張了？
超大特大城市，為何不能再隨意擴(kuò)張了？
這一輪新冠疫情，或許是最大政策轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
無論是2020年初的武漢，還是2022年初的上海，抑或2022年底的廣州，千萬級超大特大城市的疫情影響，都會因過度龐大的人口規(guī)模和人口密度而被放大，帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。
更關(guān)鍵的是，疫情等突發(fā)事件的層出不窮，對超大特大城市的治理帶來全新挑戰(zhàn)。
不是每個(gè)城市都有現(xiàn)代化的治理能力，許多地方都很難在人口流動、疫情防控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間取得平衡。
雖說如今新冠疫情正在進(jìn)入“最后一程”，但超大特大城市暴露出的問題，同樣需要正視。
當(dāng)然，根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律，人口向大城市聚集是全世界共同現(xiàn)象。
所以，未來超大特大城市還會在無形之中繼續(xù)走著擴(kuò)張之路，但擴(kuò)張的方式和路徑，將與過去完全不同。
顯然，那種動輒依靠吞并周邊地區(qū)做成“巨無霸”的路子，走不通了。
04
中心城市VS都市圈VS城市群
超大特大城市，如何瘦身健體？
根據(jù)各地政策文件，超大特大城市，既要想辦法瘦身，但更關(guān)鍵的還是健體。
第一個(gè)轉(zhuǎn)向，相比于單個(gè)城市的無限擴(kuò)張，打造由中心城市、都市圈、城市群構(gòu)建的城市梯隊(duì)，無疑是關(guān)鍵。
無論是強(qiáng)省會戰(zhàn)略，還是中心城市戰(zhàn)略，過去強(qiáng)調(diào)的往往都是極核城市的擴(kuò)容，集資源于一身，雖然做大了自己，但副作用極其明顯。
如今，在“抱團(tuán)競爭”的導(dǎo)向之下，都市圈、城市群成為主流。
19個(gè)國家級城市群
根據(jù)《人民日報(bào)》最新刊發(fā)的《加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式》一文的提法：
建立中心城市帶動都市圈、都市圈引領(lǐng)城市群、城市群支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的空間動力機(jī)制。
這將是未來城鎮(zhèn)化的主要發(fā)展方向。
05
何以瘦身健體？
第二個(gè)轉(zhuǎn)向在于，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是重中之重，轉(zhuǎn)移落后產(chǎn)業(yè)、發(fā)展先進(jìn)產(chǎn)業(yè)是必由之路。
前不久發(fā)布的十四五城鎮(zhèn)化方案，對“瘦身”和“健體”做了明確表述：
瘦身：超大特大城市要有序疏解中心城區(qū)一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場等功能和設(shè)施，以及過度集中的醫(yī)療和高等教育等公共服務(wù)資源。
健體：優(yōu)化提升中心城區(qū)功能，增強(qiáng)全球資源配置、科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能，率先形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主體、先進(jìn)制造業(yè)為支撐的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高綜合能級與國際競爭力。
可見，超大城市并非不允許擴(kuò)張，而是一改過去來者不拒的擴(kuò)張姿勢。
紓解低端產(chǎn)業(yè)，全面擁抱高新產(chǎn)業(yè)，可謂大勢所趨。
這方面，北京、上海、深圳、廣州、杭州等地走在前列。
以廣東為例，根據(jù)《中國第一大省，正在“拼命”搞經(jīng)濟(jì)》一文分析，廣東在電子信息、裝備制造等核心支柱產(chǎn)業(yè)之外，還構(gòu)建了10個(gè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。
目前，廣東的新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)已經(jīng)初具雛形。
06
大城市郊區(qū)化、省域副中心、強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)
第三個(gè)轉(zhuǎn)向，大城市的郊區(qū)化，省域副中心城市的崛起，強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)的凸顯，開始為人所關(guān)注。
一是，大城市瘦身，主要針對的是中心城區(qū)，而郊區(qū)有望成為產(chǎn)業(yè)、人口疏解的方向。
北京在通州規(guī)劃了城市副中心，上海在郊區(qū)規(guī)劃了5大郊區(qū)新城，廣州則試圖對外圍郊區(qū)開展“差異化落戶”……
上海5大郊區(qū)新城
二是，省域副中心城市的崛起，將會給強(qiáng)中心城市帶來一定挑戰(zhàn)。
多個(gè)省份已明確省域副中心城市：
廣東的湛江、汕頭、珠海；四川的綿陽、宜賓等；湖北的襄陽、宜昌；河南的洛陽、南陽；湖南的岳陽、衡陽；廣西的柳州、桂林……
不過，僅僅給予一個(gè)副中心城市的名號并不夠。畢竟，這些城市與省會之間有著難以彌補(bǔ)的差距。
三是，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)成為潮流。
不是每一個(gè)縣城都有獨(dú)當(dāng)一面的能力。
這方面，在大城市群、大都市圈內(nèi)的縣域，能夠享受到中心城市的輻射，無論是作為衛(wèi)星城市還是副中心城市，都不乏吸引力。
對于偏遠(yuǎn)地區(qū)，或者本身缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的中小縣城，無論是產(chǎn)業(yè)吸引力還是公共服務(wù)，都存在明顯短板，這些縣域如何強(qiáng)身健體值得關(guān)注。
總之，錯過了上一輪城市擴(kuò)張的機(jī)會，現(xiàn)在再靠外延式擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)城市能級晉級，可謂難上加難。
