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起底中國地方財政的家底_世界訊息
【正文】
在中國財政家底的基礎(chǔ)上（中國財政的家底），本文聚焦地方。目前31個省級行政區(qū)已經(jīng)陸續(xù)公布了其2023年預(yù)算報告，揭示了其家底（見下表）。
(相關(guān)資料圖)
一、中國地方財政的家底
（一）地方財力主要體現(xiàn)在四本賬上
總的來看，地方財力主要體現(xiàn)在四本賬上（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算）。其中，
1、以稅收為代表的一般公共預(yù)算收入和和以賣地收入為主的政府性基金預(yù)算收入是主體部分，稅收通常占一般公共預(yù)算收入的80%左右（非稅通常會有驚喜），而賣地收入則一般會貢獻政府性基金預(yù)算收入的90%以上。
2、國有資本經(jīng)營預(yù)算是補充（量比較?。┮话阋簿蛶资畠|、上百億而已。
3、社會保險基金預(yù)算不能動，能夠自我平衡就已經(jīng)很不錯。
4、地方政府債券（含一般債與專項債）分別被納入一般公共預(yù)算（一般債）與政府性基金預(yù)算（專項債）的債務(wù)收入部分，各地有限額要求且管控較嚴(yán)（專項債需要有對應(yīng)項目）。
5、轉(zhuǎn)移性收入（含中央稅收返還、補助收入）與調(diào)入資金作為平衡性科目。
（二）各地財政創(chuàng)收能力分化明顯：經(jīng)濟體量大的地區(qū)財政家底不一定殷實
1、一般情況下，經(jīng)濟體量大的地區(qū)，其財政創(chuàng)收能力理應(yīng)更強，但實際上并不完全如此。例如，經(jīng)濟體量更大的山東財政收入要明顯低于浙江，經(jīng)濟體量更小的上海與北京兩個地區(qū)創(chuàng)造的財政收入?yún)s分別高居全國第四和第六。
2、按財政收入（一般公共預(yù)算收入）從高到低來看，廣東省以1.33萬億的財政收入高居第一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟體量相近的江蘇（財政收入0.93萬億），浙江與上海分別位居全國第三和第四（財政收入分別為0.80萬億和0.76萬億），山東和北京分別位居全國第五和第六（財政收入分別為0.71萬億和0.57萬億），四川與河南的財政收入分別為0.49萬億和0.43萬億（分別位居全國第七和第八）。
3、實際上可以用一般公共預(yù)算與GDP的比例來衡量某地區(qū)的財政創(chuàng)收能力。具體看，財政創(chuàng)收能力超過10%的地區(qū)從高到依次為上海（17.04%）、北京（13.73%）、山西（13.49%）、海南（12.21%）、內(nèi)蒙古（12.20%）、天津 （11.32%）、新疆（10.65%）、浙江（10.34%）、廣東（10.28%）、福建（10.13%）、陜西（10.10%），財政創(chuàng)收能力偏弱的地區(qū)主要為河南（6.95%）、湖北（6.11%）、湖南（6.37%）、云南（6.73%）、廣西（6.42%）、吉林（6.51%）等地。
（三）除山西等地外，2022年大部分地區(qū)財政收入下滑（不考慮留抵退稅因素）
可以看出，上面的財政創(chuàng)收能力排序似乎有點怪異。這主要因為，2022年受大宗商品價格上揚等因素影響，山西、陜西、內(nèi)蒙古、新疆等擁有豐富資源的地區(qū)財政收入不僅沒有出現(xiàn)明顯下滑，反而還出現(xiàn)了超預(yù)期增長。具體看，2022年陜西一般公共預(yù)算收入同比大增19.30%、山西同比大增21.80%、內(nèi)蒙古同比大增20.20%、新疆同比大增14.90%等等。
不過對更多地區(qū)來說，受經(jīng)濟基本面下行以及留抵退稅等因素影響，2022年財政收入下滑比較明顯，財政壓力明顯加大。
（四）除江蘇、上海、海南外，全國大部分地區(qū)政府性基金收入下滑明顯
地產(chǎn)行業(yè)風(fēng)險持續(xù)暴露以及預(yù)期持續(xù)走弱的大背景下，2022年全年，國有土地出讓收入實現(xiàn)6.69萬億（同比大幅下降23.30%、同比減少2.02萬億元），相對應(yīng)各地政府性基金收入也出現(xiàn)了明顯下降。2022年，除江蘇政府性基金收入同比增長14.85%、上海同比增長7.20%以及海南同比增長19%外，其余28個省級行政區(qū)的土地出讓收入均明顯下滑，這無疑在財政收入壓力加大的背景下，沖擊地方財政的又一種力量。
（五）部分地區(qū)對財政第二本賬（以賣地為主的政府性基金）依賴較大
數(shù)據(jù)上看，部分地區(qū)對財政第二本賬（以賣地為主的政府性基金收入）依賴較大，甚至有些地區(qū)的政府性基金收入大于其財政收入，如江蘇、浙江、湖南、貴州等?？傮w來說，對政府性基金收入（即賣地收入）依賴較大的地區(qū)主要有浙江、貴州、江蘇、四川、湖北、湖南、安徽、江西、重慶、廣西等。
具體看，2022年政府性基金收入占其GDP的比例超過6%的地區(qū)主要有浙江（12.96%）、江蘇（12.74%）、貴州（10.12%）、上海（9.05%）、四川（8.42%）、山東（6.95%）、海南（6.88%）、安徽（6.86%）、湖南（6.56%）、重慶（6.02%）。
（六）財政自給率：僅9個地區(qū)高于50%，8 個地區(qū)低于30%
從財政自給率（一般公共預(yù)算收入/一般公共預(yù)算支出）來看，僅9個地區(qū)高于50%，從高到低依次為上海（81%）、北京（79.85%）、廣東（71.74%）、天津 （67.11%）、浙江（66.90%）、江蘇（62.13%）、山西（58.90%）、山東（58.56%）、福建（58.55%）。
另有8個地區(qū)的財政自給率低于30%，從低到高分別為西藏（6.92%）、青海（16.66%）、吉林（21.04%）、甘肅（21.29%）、黑龍江（23.67%）、廣西（28.64%）、寧夏（29.06%）以及云南（29.10%）。財政自給率位于30-40%之間的地區(qū)分別為海南（39.72%）、湖北（38.04%）、湖南（34.44%）、新疆（32.99%）、貴州（32.25%）。
（七）部分地區(qū)（云南、吉林、甘肅、天津、青海、廣西、重慶）債務(wù)壓力較大
我們嘗試用廣義政府債務(wù)率來衡量各地區(qū)的債務(wù)壓力。其中，1/廣義政府債務(wù)率=（一般政府公開預(yù)算收入+政府性基金預(yù)算收入）/（地方政府債務(wù)余額+城投平臺有息債務(wù)余額）。具體看，
1、廣義債務(wù)率超過900%的地區(qū)有五個，從高到低依次為甘肅（1060.46%）、云南（1009.24%）、吉林（1001.28%）、天津（993.36%）以及青海（910.88%）。
2、債務(wù)率位于600-800%之間的地區(qū)同樣有五個，從高到低依次為廣西（721.74%）、重慶（721.27%）、貴州（694.22%）、黑龍江（669.30%）以及湖南（600.10%）。
3、債務(wù)率位于500-600%之間的地區(qū)有七個，從高到低依次為新疆（595.62%）、西藏（593.90%）、湖北（592.07%）、四川（536.20%）、江西（520%）、遼寧（517.41%）、河南（502.99%）。
4、債務(wù)率位于400-500%之間的地區(qū)有四個，從高到低依次為陜西（480.65%）、安徽（463.42%）、山東（408.19%）和河北（407.04%）。
當(dāng)然，地方政府債務(wù)和城投有息債務(wù)并不能完全體現(xiàn)出地方政府的債務(wù)壓力，還應(yīng)關(guān)注金融體系風(fēng)險給地方政府帶來的影響（如河南的村鎮(zhèn)銀行以及寧夏等）。
（八）部分地區(qū)的財政收入主要集中于?。ㄊ校┍炯?/strong>
各地財政收入一般可進一步分為?。ㄊ校┍炯壖捌渌ｋm然對于地方政府債務(wù)總的政策原則為“縣級為主、市級幫扶、省級兜底以及中央激勵”，但了解各地區(qū)的?。ㄊ校┘壺斦业讓τ谖覀冊u估某地區(qū)財政分配情況也有幫助。數(shù)據(jù)上看，
1、江蘇、北京、上海、寧夏、天津、海南、重慶、貴州、內(nèi)蒙古等地的財政家底主要集中于?。ㄊ校┍炯?，其?。ㄊ校┍炯壺斦杖胝急确謩e高達(dá)73%、55.14%、44.90%、41.95%、40.05%、34.95%、32.33%、30.87%和30.74%?？梢钥闯?，這9個地區(qū)包括江蘇、全部4個直轄市以及部分中西部地區(qū)。
2、2022年僅有兩個地區(qū)的省（市）本級財政收入，分別為河南與青海（2022年省本級財政收入分別為-36.30億元和-0.90億元）。
3、2022年山東、安徽、遼寧、浙江福建、湖北、吉林等五個地區(qū)的?。ㄊ校┍炯壺斦杖胝急葹閭€位數(shù)，分別為3.28%、3.54%、3.94%、4.74%、5.20%、5.34%和9.47%。
（九）中央對各地的轉(zhuǎn)移性收入支持（統(tǒng)稱為爭取到的中央補助）：體量達(dá)10萬億
1、前面的分析已經(jīng)顯示，大部分地區(qū)的財政收支是無法實現(xiàn)自我平衡的，需要通過地方政府債務(wù)、中央轉(zhuǎn)移性收入以及其它賬本調(diào)入資金給予平衡。其中，幾乎不帶有任何成本且體量相當(dāng)可觀的中央轉(zhuǎn)移性收入是各地區(qū)每年爭取的重點。
數(shù)據(jù)上看，2022年31個省級行政區(qū)實現(xiàn)的一般公共預(yù)算收入合計為10.88萬億元，而全國口徑實現(xiàn)的財政收入為20.37萬億，而這其中的10萬億左右的剩余基本被視為中央財政收入，用以平衡地方財政。
2、總的來說，各地從中央爭取到的轉(zhuǎn)移性收入主要包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移收入和專項轉(zhuǎn)移收入等三部分，統(tǒng)稱為中央補助。具體看，
（1）稅收返還包括所得稅基數(shù)返還收入、成品油稅費改革稅收返還收入、增值稅稅收返還收入、消費稅稅收返還收入以及增值稅五五分享稅收返還收入。
（2）一般性轉(zhuǎn)移收入包括均衡性轉(zhuǎn)移支付收入、縣級基本財力保障機制獎補資金收入、資源枯竭型城市轉(zhuǎn)移支付補助收入、產(chǎn)糧（油）大縣獎勵資金收入、重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付收入、固定數(shù)額補助收入、革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付收入、鞏固脫貧攻堅成果銜接鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)移支付收入、結(jié)算補助收入、增值稅留抵退稅轉(zhuǎn)移支付收入、其他退稅減稅降費轉(zhuǎn)移支付收入、其他一般性轉(zhuǎn)移支付收入、共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付收入等。
（3）專項轉(zhuǎn)移支付收入包括等一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化旅游體育與傳媒、社會保障與就業(yè)、衛(wèi)生健康、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水、交通運輸、資源勘探工業(yè)信息、商業(yè)服務(wù)業(yè)、金融、自然資源海洋氣象、住房保障、糧油物資儲備、災(zāi)害防治及應(yīng)急管理以及其它等方面。
3、我們獲得了除黑龍江以外的其余30個省級行政區(qū)獲得的中央轉(zhuǎn)移性收入數(shù)據(jù)，體量合計達(dá)到9.42萬億。四川以6483.70億元的中央轉(zhuǎn)移性收入連續(xù)多年高居全國首位，浙江以5529.58億元的轉(zhuǎn)移性收入高居全國第二，河南、湖南、湖北、云南、河北、安徽分別以4812億元、4722億元、4451億元、4441億元、4242億元、4109億元位居全國第3-8位。
（十）國有資本經(jīng)營收入尚無法彌補政府性基金收入下滑帶來的缺口
前文已經(jīng)指出，除部分地區(qū)外，2022年各地實現(xiàn)的政府性基金預(yù)算收入普遍大幅下滑，由其形成的缺口一定程度上由國有資本經(jīng)營預(yù)算收入進行彌補，這也被市場解讀為股權(quán)財政將取代土地財政。雖然某種程度上我們認(rèn)為這是方向，但是需要認(rèn)識到從量級上看，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)填補了土地財政收入下滑帶來的坑。例如，2022年國有資本經(jīng)營預(yù)算收入合計達(dá)5689億元（同比增10%、增量569億元），遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府性基金預(yù)算收入7.79萬億、下降超2.05萬億元），完全不在一個量級上。
二、各地2023年預(yù)算報告中值得關(guān)注的重點
（一）風(fēng)險緩釋被多地提及，“債務(wù)緩釋政策”可能符合高層意志
從各地2023年預(yù)算報告的表述來看，財政自我收支衡量難度和隱性債務(wù)壓力較大已是共性問題（如四川提出個別地區(qū)債務(wù)風(fēng)險不容忽視等），總體基調(diào)上仍然偏嚴(yán)。
特別是，部分地區(qū)提及通過風(fēng)險緩釋的方式來化解方式（如湖北、貴州、遼寧、天津、黑龍江等），這值得特別關(guān)注，意味著將會有更多地區(qū)跟隨貴州遵義的步伐，通過債務(wù)重組的方式化解風(fēng)險。例如，湖北提及“堅決遏制隱性債務(wù)增量，多措并舉籌集資金完成化債任務(wù)，穩(wěn)步推進融資平臺優(yōu)化升級，加大風(fēng)險緩釋力度，防范處置風(fēng)險的風(fēng)險”；貴州提及“爭取高風(fēng)險建制市縣降低債務(wù)風(fēng)險試點等政策支持，通過發(fā)行政府債券置換隱性債務(wù)，優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低債務(wù)成本……協(xié)調(diào)金融機構(gòu)支持債務(wù)重組、展期降息，積極有序緩釋債務(wù)風(fēng)險”；遼寧提及“推進‘銀政企’協(xié)作，幫助市縣將非標(biāo)高息或到期隱性債務(wù)進行展期或重組，緩釋到期債務(wù)風(fēng)險”；天津提及“積極加強與金融機構(gòu)協(xié)調(diào)溝通,對高息債務(wù)開展‘削峰’管理,依法合規(guī)做好債務(wù)緩釋,優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)、降低利息負(fù)擔(dān)”；黑龍江提及“用好債務(wù)緩釋政策，防范逾期違約風(fēng)險”；四川提及“防范違法融資和高息融資……探索隱性債務(wù)化解新路徑，建立化債激勵獎補機制”。
從上述幾個地區(qū)的表述來看，建立在債權(quán)人讓利基礎(chǔ)上的風(fēng)險緩釋政策可能符合高層意志，甚至某種程度上是高層提出的。特別是，昨天官媒刊發(fā)的高層在2022年12月中央經(jīng)濟工作會議上的講話稿中便將防范房地產(chǎn)業(yè)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險、防范化解金融風(fēng)險以及防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險作為有效防范化解2023年重大經(jīng)濟金融風(fēng)險的三個內(nèi)容，并在防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險中提出“壓實省級政府防范化解隱性債務(wù)主體責(zé)任，加大存量隱性債務(wù)處置力度，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，穩(wěn)步推進地方政府隱性債務(wù)和法定債務(wù)合并監(jiān)管，堅決遏制增量、化解存量”。顯然，“加大存量隱性債務(wù)處置力度，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)”這一表述本身就是對地方隱性債務(wù)重組的認(rèn)可。
（二）多地提及推動融資平臺轉(zhuǎn)型
在提及要加大化解隱性債務(wù)力度的基礎(chǔ)上，部分地區(qū)還提及要推動融資平臺轉(zhuǎn)型。例如，河南提出“針對市縣部分平臺公司債務(wù)規(guī)模增長較快、風(fēng)險隱患不斷集聚的情況，呈請印發(fā)關(guān)于推進地方政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展的有關(guān)意見”；湖北提出要穩(wěn)步推進融資平臺優(yōu)化升級；安徽提出要加強地方政府融資平臺公司治理，防范國有企事業(yè)單位“平臺化”；陜西提出要推進融資平臺市場化轉(zhuǎn)型改革，逐步剝離政府融資功能，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，切實防范平臺債務(wù)風(fēng)險向政府傳導(dǎo)；江西提出要推動市縣融資平臺優(yōu)化升級方案落地落實……落實“一縣一策”風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案；江蘇提出要加強地方政府融資平臺公司治理，積極配合防范化解重要領(lǐng)域風(fēng)險；重慶提出要加強區(qū)縣政府融資平臺管理，確保財政可持續(xù)和政府性債務(wù)風(fēng)險可控；山西提出要分類推進融資平臺市場化轉(zhuǎn)型；青海提出要加強地方政府融資平臺公司治理，推進市場化轉(zhuǎn)型改革，逐步剝離政府融資功能；寧夏提出要全面排查梳理融資平臺公司資產(chǎn)和債務(wù)情況，摸清融資平臺底數(shù)，制定印發(fā)自治區(qū)進一步推動融資平臺公司規(guī)范健康發(fā)展的意見，分類分批推動平臺加快轉(zhuǎn)型；天津提出要加強對融資平臺公司舉債融資監(jiān)控約束,落實市對區(qū)舉債融資事前安全審查機制。
目前看，在推動融資平臺轉(zhuǎn)型上，主要推動其市場化轉(zhuǎn)型，使其逐步向經(jīng)營性國企轉(zhuǎn)變。當(dāng)然我們理解，也有部分地區(qū)為了表面上完成所謂的隱債化解任務(wù)，集中性地批量對外宣告剝離城投平臺的政府融資職能（如江蘇），但這種宣告僅能適用于一些經(jīng)濟發(fā)展相對不錯的地區(qū)（如蘇州等），其它一些地區(qū)對外宣告的效力需要打個折扣。
（三）河南與內(nèi)蒙古還提及了除隱性債務(wù)外的其它領(lǐng)域債務(wù)風(fēng)險（如高校、交通等）
除地方政府債務(wù)風(fēng)險外，河南與內(nèi)蒙古兩個地區(qū)還提及了除隱性債務(wù)外的其它領(lǐng)域債務(wù)風(fēng)險，如河南提出要出臺財政支持高校債務(wù)風(fēng)險化解辦法，“一校一策”制定風(fēng)險化解方案，2022-2024年擬安排不低于60億元，引導(dǎo)帶動高校化解至少120億元鎖定債務(wù)，基本消除高校債務(wù)風(fēng)險；內(nèi)蒙古提出2022年支持防范化解交通、教育領(lǐng)域風(fēng)險, 安排公投、公交投公司注資68.8億元……安排高?；瘋勓a及貼息資金1億元，幫助高校減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)。
