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中期選舉后，美國債務(wù)上限問題將越發(fā)難解
一直以來，美國債務(wù)上限問題始終沒有離開大眾視野。美國債務(wù)上限問題的形成，既有歷史原因，也有現(xiàn)實影響。2007~2009年的全球金融危機以及隨后發(fā)生的對全球經(jīng)濟的衰退性影響，都是造成美國債務(wù)上限問題的重要原因。新冠疫情全球大流行，一方面大幅度地加大了各國的財政支出；另一方面，由于經(jīng)濟下行的壓力，也嚴重影響了各國的財政稅收收入。美國聯(lián)邦政府為了應(yīng)對新冠疫情，不斷加大財政開支，以“撒錢”的方式對美國企業(yè)和民眾進行紓困，這些措施無疑都持續(xù)性地加大聯(lián)邦政府債務(wù)問題，不斷地推高美國債務(wù)上限。剛剛過去的美國中期選舉，由于共和黨獲得眾議院優(yōu)勢，拜登政府在立法議程上就受到更多阻礙，而美國債務(wù)上限問題將變得越發(fā)緊迫且越發(fā)難解。
連續(xù)加息加大債務(wù)償還成本
(資料圖)
在必要的時期發(fā)行適當?shù)墓矀鶆?wù)，可以使政府能夠在未來一段時間內(nèi)分散融資成本，特別是在應(yīng)對自然災(zāi)害、地緣政治挑戰(zhàn)，以及在重大基礎(chǔ)設(shè)施投資等方面，公共債務(wù)將發(fā)揮非常積極的財政支撐作用。但是，發(fā)行公共債務(wù)必須考慮償還能力，過高的公共債務(wù)水平不僅會擠出私人投資，而且會將過重的財務(wù)負擔遺留給后代。一般而言，美國的聯(lián)邦支出如果超過聯(lián)邦收入，兩者之間的差額是通過發(fā)行聯(lián)邦債券來填補的。也就是說，美國財政部通過發(fā)行各種債務(wù)證券為聯(lián)邦赤字和擴大聯(lián)邦信貸計劃提供資金。美國的“法定債務(wù)限額”也被稱為“債務(wù)上限”，是由美國國會設(shè)定的美國聯(lián)邦政府可以承擔的債務(wù)數(shù)額的上限。債務(wù)上限限制了幾乎所有的美國聯(lián)邦債務(wù)，既包括公眾持有的國債，也包括主要由聯(lián)邦信托基金持有的政府內(nèi)部債務(wù)，都會受到債務(wù)上限的限制。
截至目前，2001財年是美國聯(lián)邦政府出現(xiàn)財政盈余的最后一個財年。2001財年末，美國聯(lián)邦政府的債務(wù)總額為5.8萬億美元，約占當年美國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的55%。但是，自2001財年以來，美國聯(lián)邦政府的債務(wù)水平持續(xù)上升。截至2022年11月中旬，美國聯(lián)邦政府債務(wù)總額約為31.3萬億美元，約為美國GDP的122%，而公眾持有的債務(wù)約為美國GDP的95%，增長幅度驚人。由于自1980年以來，美國利率處于較長時期的下降趨勢，美國長期債券利率從1981年的15%降至2020年的0.5%，客觀上幫助美國聯(lián)邦債務(wù)降低了償債費用。但是，為了應(yīng)對居高不下的通脹水平，2022年以來美國聯(lián)邦儲備委員會已經(jīng)連續(xù)四次加息75個基點，將聯(lián)邦基金利率目標區(qū)間上調(diào)到3.75%~4%之間。
上調(diào)利率有利于促使通脹水平下降，2022年11月10日美國勞工部公布的數(shù)據(jù)顯示，10月份美國消費者價格指數(shù)（CPI）環(huán)比增長0.4%，同比增長7.7%；CPI環(huán)比漲幅和9月持平，同比漲幅較9月收窄0.5個百分點，是2022年1月以來最小同比漲幅；如果剔除波動較大的食品和能源價格后，核心CPI環(huán)比上漲0.3%，同比上漲6.3%。10月美國CPI漲幅低于市場普遍預(yù)期，顯示通脹形勢略有好轉(zhuǎn)，說明美聯(lián)儲連續(xù)加息的政策已經(jīng)在發(fā)揮作用。但是，美國連續(xù)加息在客觀上增加了美國聯(lián)邦債務(wù)的償還成本。依據(jù)美國國會預(yù)算辦公室（CBO）的測算，由于高通脹和利率增加的雙重影響，2022財年至2031財年的10年間美國聯(lián)邦債務(wù)將增加約2.5萬億美元的償還成本，而且這一趨勢仍將持續(xù)，這是一個非常重要的宏觀經(jīng)濟問題。
債務(wù)上限將在明年初“觸頂”
2019年8月美國國會參眾兩院通過兩黨預(yù)算法案，該法案中的債務(wù)上限暫停條款于2021年7月31日失效。之后，美國財政部長耶倫啟用“特別措施”為聯(lián)邦政府運作提供資金。2021年10月美國國會通過一項法案，將債務(wù)上限上調(diào)4800億美元，使得拜登政府暫時渡過難關(guān)。2021年12月，美國國會又通過另一項法案，將債務(wù)上限提高2.5萬億美元，達到創(chuàng)紀錄的31.4萬億美元。
在美國聯(lián)邦債務(wù)中，公眾持有債務(wù)自2001年以來一直呈顯著增長的態(tài)勢，而政府內(nèi)部債務(wù)卻始終保持相對平穩(wěn)的水平。美國財政部的公開數(shù)據(jù)顯示，自2006年1月至2022年10月，美國政府內(nèi)部債務(wù)保持在3萬億美元至7.5萬億美元之間，其間雖有上升，但上升幅度非常平緩。與此不同，公眾持有債務(wù)不僅總量超過政府內(nèi)部債務(wù)，而且上升速度在不斷提升，2008年下半年，以雷曼兄弟銀行申請破產(chǎn)為標志，公眾持有債務(wù)開始加快速度，至2020年3月達到約17.5萬億美元；緊接著新冠疫情暴發(fā)，公眾持有債務(wù)的增加速度則更快，至2022年10月已接近25萬億美元。
除了應(yīng)對新冠疫情的龐大開支，美國的聯(lián)邦醫(yī)療和退休計劃等方面的支出也會給美國聯(lián)邦政府的預(yù)算帶來巨大的壓力，而且這種壓力還是長期性的。根據(jù)CBO的測算，2022財年美國聯(lián)邦政府財政支出占GDP的比例約為23.5%，財政收入占GDP的比例約為19.6%，因此美國聯(lián)邦政府財政赤字約為GDP的3.9%，相對于2020年和2021年已有很大程度的縮小，主要原因是2022年以來美國在應(yīng)對疫情方面的開支有所緩和，加上稅收收入的快速增長。不過,CBO預(yù)測，2022~2052年間美國聯(lián)邦政府財政赤字占GDP的比例平均約為7.3%，是過去半個世紀平均值的兩倍多,而且這個占比每年都會增長，2052年將達到GDP的11.1%。與此相對應(yīng)，美國聯(lián)邦政府債務(wù)占GDP的比例將從2024年開始上升，到2031年超過歷史高點(達到107%)，此后繼續(xù)攀升，到2052年升至GDP的185%。在這樣的情勢下，預(yù)計2023年年初，美國債務(wù)上限將再次“觸頂”，也就是說，31.4萬億美元的債務(wù)上限水平不能滿足舉債要求，債務(wù)上限需要再次上浮。
“跛鴨任期”加大債務(wù)上限解決難度
剛剛結(jié)束的美國中期選舉，共和黨獲得眾議院優(yōu)勢地位，民主黨以微弱優(yōu)勢在參議院保持多數(shù)黨地位。盡管在民主黨看來，這樣的選舉結(jié)果已經(jīng)很不錯了，但民主黨畢竟失去立法議程優(yōu)勢，意味著拜登政府接下來的兩年任期將進入“跛鴨任期”（lame-duck session）。對于越發(fā)變得緊迫的債務(wù)上限問題，拜登政府將面臨來自共和黨的挑戰(zhàn)，預(yù)計兩黨將圍繞該問題展開激烈爭奪。
債務(wù)上限本質(zhì)上是美國的經(jīng)濟政策問題，并且，不出意外，債務(wù)上限一定會被再次上浮，允許美國聯(lián)邦政府繼續(xù)更大規(guī)模地舉債。因為，沒有人能夠承擔美國聯(lián)邦政府債務(wù)違約的責任，一旦這樣的情況發(fā)生，美國聯(lián)邦政府的舉債信用將發(fā)生災(zāi)難性的影響。美國國會研究局（CRS）的研究報告指出，美國并不擔心債務(wù)問題，只要美國政府保持足夠的舉債能力。
但是，債務(wù)上限問題被美國國會兩黨用于黨派利益的爭奪，由于執(zhí)政理念等方面的不同，兩黨會就與債務(wù)上限相關(guān)的開支項目等事宜激烈爭奪，這就使得債務(wù)上限問題的解決變得愈加復(fù)雜和困難。認識到這樣的困難，近來民主黨在不斷“加熱”債務(wù)上限問題，有的民主黨參議員甚至提出要廢除債務(wù)上限，徹底為聯(lián)邦政府“松綁”。由于債務(wù)上限空間即將于2023年年初被耗盡，屆時美國聯(lián)邦政府將再次面臨“關(guān)門”的風險，圍繞債務(wù)上限問題的爭奪將會更加激烈。
（勵賀林系天津商業(yè)大學會計學院院長、教授，姚麗系天津理工大學管理學院副教授。本文系2020年度國家社會科學基金一般項目“數(shù)字經(jīng)濟征稅權(quán)國際競爭加劇背景下更好維護我國國家稅收利益研究”的階段性研究成果）
